——聚焦我省正在推进的PPP项目

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    今年5月，国务院办公厅转发财政部、国家发改委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》后，各地对PPP（Public-Private Partnership，即政府与社会资本合作模式）的热情犹如夏日的气温一样火热。在日前举行的全省金融振兴推进大会上，省委、省政府也明确要求，今后对半公益性的项目，财政资金要更多通过PPP模式进行拼盘融资。
    在我省不少地方，规范的PPP模式还是一个新生事物。那么，PPP在助力公共建设方面究竟能发挥哪些作用？长期习惯于在公共服务改善中唱“独角戏”的各地政府，怎样才能与社会资本在亲密合作中完成好“二重唱”？

    “独角戏”变成“二重唱”

    PPP模式下，政府将与社会资本联手建设公共服务产品

    对不少人来说，PPP是一个“生僻词”。而其实，PPP在国外是一种早已有之的成熟融资模式，并已在许多国家得到了成功推广。
    所谓PPP模式，就是指政府与社会资本合作建设公共服务项目。其中社会资本主要承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以此来保证公共利益最大化。
    也就是说，作为公共服务供给机制的重大创新，PPP模式一举打破政府在公共服务改善中唱“独角戏”的传统作法，改由政府与社会资本联手演绎“二重唱”，共同为群众建设公共服务产品。
    不少国家取得的成效表明，采取这一全新模式，可以将政府提供的公共服务与社会资本投资的利益紧密结合在一起，一方面有助于缓解政府的资金压力，另一方面也进一步拓宽了社会资本的投资领域，并可从中获得合理回报。
    近年来，我国各地在加快推进新型城镇化、满足居民公共基础服务设施需求等方面存在巨大的融资需求。但与此同时，在新常态下财政收入增长速度放缓，过去依赖土地财政的投融资体制也难以为继。在这样的双重背景下，为破解土地财政困局、拓宽融资渠道，各地纷纷主动试水PPP模式。特别是今年5月，国务院办公厅转发财政部、国家发改委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》后，政界和企业界对PPP模式的关注度持续升温。
    近年来，我省的晋中、晋城等地已经率先成功实施了一批PPP项目。而在日前举行的全省金融振兴推进大会上，省委、省政府明确提出“对半公益性的项目，财政资金要更多通过PPP模式进行拼盘融资”的要求，这表明我省今后将从多个方面进一步推进PPP。记者从省财政厅了解到，今年我省财政将着重在市政供水、污水处理、垃圾处理、公共租赁住房等领域试点推动PPP模式，尽快形成一批可复制、可推广的范例。

    新“伙伴”带来的不仅是资金

    PPP模式还可引入社会资本方的技术、人才和管理经验，也对政府转变职能形成“倒逼”

    事实上，PPP不仅是一种新的投融资模式，更是一种政府管理机制的创新。随着社会资本这个新“伙伴”的加盟，政府在利用对方资金有效化解公共项目投入不足难题的同时，还能够最大限度地利用社会资本方的技术、人才和管理经验等，以此提升公共服务的供给质量和效率。
    不仅如此，社会资本的“嗅觉”最敏锐，倘若一个地方没有良好的发展环境和发展潜力，没有法治、高效的政府支撑体系，PPP项目必然也无法落地生根。鉴于此，PPP模式实际上也形成了对政府转变职能、改革创新的有力“倒逼”，有助于政府从过去的深度参与项目中脱出身来，把更多的精力用来营造良好的、公平透明的政策环境，把更多的注意力放到加强监管、确保社会福利最大化上。
    对此，在我省率先试水PPP模式的晋中市感受颇深。
    据了解，尽管晋中是全省第一家实现县县生活污水处理厂全覆盖的地市，但仍然存在技术力量薄弱、管理水平偏低等问题。为破解这一系列难题，市政府引入PPP模式，对全市污水处理厂统一打包，采取公开招标方式，选定了一家有技术、管理和资本实力的合作伙伴，授权特许经营。政府部门则在给予中标单位适当财政补贴的同时，把精力重点投放在了研究制定特许经营期限、污水处理标准，以及完善服务费价格及调整机制等方面。
    晋中住建局负责人深有感触地说，专业的事交给专业的人，不仅政府省心省力，也有助于保护环境这一最大公共服务目标的实现，而最终受益的则是人民群众。
    记者了解到，尝到甜头的晋中计划今后将在更广泛的公共服务领域推广PPP模式。与之相配套，该市启动了服务型效能政府建设项目,将市直31个部门114个科室的审批职能全部集中到31个行政审批科，并整建制进驻政务大厅，同时还出台了涉企权力清单、收费项目清单、政府性基金清单和权力“挂起”等一批涉企“减负”制度。
    调查中记者注意到，也有一些基层干部并没有充分认清PPP的内涵，只是把它简单理解为一种融资手段，这样下去自然谈不上灵活运用PPP模式。为此，各地有必要通过举办讲座、推广范例等方式，增进基层对PPP模式的理解，这将有助于加快PPP项目在全省的推广进度。

    怎样激活“PPP热情”

    通过加强法制化运作，给社会资本吃一颗“定心丸”

    随着PPP模式的推广，大量社会存量资本将有机会进入公共服务领域，形成经济新增长点。然而记者在各地采访时发现，面对这个大有可为的新舞台，“社会资本”的态度总体上趋向积极，但也有一些民企老板表现出犹豫观望的态度。
    “PPP项目的投资成本一般都比较高，而且投资周期长、回报相对慢，运营时间往往长达十几年甚至几十年。”吕梁一位民营企业家坦言，让他最担心的是一届政府只干5年，如果在项目履行过程中出现“新官不理旧账”的事，那自己的投资可就全打了水漂。
    这位民营企业家的担忧不是个例。从近些年全国各地的情况来看，PPP模式之所以在一些地方风生水起，关键就是政府通过建立健全机制，给社会资本吃了一颗“定心丸”；而凡是没有在这方面做足文章的地方，社会资本的“PPP热情”也普遍未被激活。
    对于PPP模式，中国PPP研究院执行院长郭建新有着一个深入浅出的说法：政府与社会资本双方将形成一种合作伙伴关系，不是政府要你做、指挥你做，而是双方在有共同意向的基础上商量着怎样一起做。
    这也就是说，推广PPP模式必须建立在政府和社会资本平等合作的基础上。要做到这一点，政府部门的思维转变非常重要。政府必须遵守市场经济的契约精神，不能“合同一签，暂放一边”或是任性毁约，而是应严格按合同办事，建立与社会资本风险共担、利益共享的机制，从而给社会资本稳定的预期，使参与PPP项目的社会资本能够获得合理回报。同时，也要严格界定政府和市场的边界，该由市场做的完全交给市场，政府决不随意插手；该由政府管的则当仁不让，下功夫管住管好。
    专家指出，在强化诚信环境建设、培育地方政府契约精神的同时，更应当加强PPP的法制化运作。因为只有在法制化框架内，才能从根本上解决政府与社会资本的平等合作问题，从而切实保障社会资本的合法权益。
    此外，社会资本在投资中必然追求高回报，但PPP项目的特点在于提供公共服务，这就要求政府在对每一个PPP项目进行制度设计和日常监管时，必须要在社会大众的公共利益与社会资本的投资收益之间统筹兼顾，搞好平衡。
 

本报记者 范 非版式/制图 刘铁军